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Drei Jahre EU-Bürgerintiative. Verlorene Müh?

02.12.2015 Tamara Ehs

Dr. Tamara Ehs, Fachbereich Sozial- und Wirtschaftswissenschaften an der Universität Salzburg, bloggt hier über die European Citizens´ Initiative (ECI), die sie für das NEOS Lab in Kooperation mit dem European Liberal Forum (ELF) unter die Lupe genommen hat und ihre Politikempfehlungen, die sich aus den Expert_innengesprächen ergeben. Ein Gastbeitrag.

Die Europäische Bürgerinitiative (EBI) ist ein seit dem 1. April 2012 bestehendes direktdemokratisches Instrument für Bürger_innen der Europäischen Union und das erste derartige staatenübergreifende Verfahren weltweit. Ziel der EBI ist, die Europäische Kommission mit einem bestimmten Thema zu befassen. Alle EU-Bürger_innen, die das für die Wahlen zum Europäischen Parlament erforderliche Mindestalter erreicht haben (in Österreich liegt es bei 16 Jahren) können eine Initiative organisieren. Damit eine EBI die EU-Institutionen erreicht, sind die Unterstützungsbekundungen von mindestens einer Million Unionsbürger_innen aus mindestens einem Viertel der Mitgliedsstaaten nötig. Für die anrechenbaren Unterstützungserklärungen sind Mindestquoten verankert, die sich nach der Zahl der Abgeordneten zum Europäischen Parlament des jeweiligen Mitgliedstaates richten (Österreich: 13.500 Unterstützungsbekundungen).

So weit, so einfach.

Doch die Schwierigkeiten und – oftmals unüberwindlichen – Hürden liegen im Detail, wie sich nicht erst in drei Jahren EBI-Praxis zeigte, sondern wie zahlreiche Expert_innen bereits bei Einführung der EBI gewarnt hatten. Da die Verordnung 211/2011, auf deren Grundlage die EBI im Frühjahr 2012 in Kraft trat, nach drei Jahren eine Überprüfung der EBI vorsah, legte die Europäische Kommission rechtzeitig zum März 2015 ihren Bericht vor. Daneben erstellten auch das Europäische Parlament, der Europäische Ombudsman sowie mit der EBI beschäftigte NGOs und nicht zuletzt einzelne Parteien in den Mitgliedstaaten Studien, um die Grundlage für eine 2016 in Aussicht genommene Novellierung der EBI zu schaffen.

Gemeinsam mit dem European Liberal Forum und dem britischen Think tank Centre Forum hat auch NEOS Lab eine Studie zur Gegenwart und Zukunft der EBI in Auftrag gegeben. Dabei wurde die Praxis in Österreich mit jener im Vereinigten Königreich verglichen.

Aus den Gesprächen mit Expert_innen zur EBI – das sind u.a. Personen, die eine EBI organisiert haben, Verantwortliche seitens der EU und seitens der in den Mitgliedstaaten damit befassten Ministerien, sowie in Demokratie-NGOs tätigen Personen – ging hervor, dass zahlreiche Probleme, die heute, mehr als drei Jahre nach Einführung der EBI auftreten, bereits im Zuge der Gesetzeseinführung bekannt und vorherzusehen waren und auch bereits damals kenntlich gemacht worden waren. Dass die Europäische Kommission in ihrem Bericht vom März 2015 einer Revision der Verordnung 211/2011 dennoch zurückhaltend gegenüber steht, ruft deshalb nun bei vielen mit der EBI befassten Personen Unmut hervor und führt zu deren Schlussfolgerung, die Europäische Kommission hätte kein echtes Interesse an der Einbindung von Bürger_innen in den Gesetzgebungsprozess. In den Gesprächen herrschte vor allem Enttäuschung vor; Enttäuschung über die Hoffnungen, die man anfangs in das Instrument der EBI gesetzt hatte, die sich jedoch angesichts der Mühen der Praxis nicht verwirklichen ließen.

Die befragten Organisator_innen von EBIs gaben einhellig zu bedenken, welch großen administrativen und organisatorischen Aufwand die EBI bedeute, und merkten kritisch an, dass dies in keiner Relation zu ihren machtpolitischen Möglichkeiten stünde. Denn gegenüber der Europäischen Kommission sei man auch mit Millionen von Unterschriften nur Bittsteller und könne sich auf keinerlei rechtliche Verbindlichkeit berufen. Auch die seitens der europäischen Institutionen und der Nationalstaaten bereitgestellten Angebote und Servicestellen werden als derart unzureichend empfunden, dass der Eindruck entstanden ist, weder die EU noch der einzelne Staat hegten ein ernsthaftes Interesse an der EBI. Vor allem die hohen Kosten, die selbst bei einer erfolgreichen EBI nicht refundiert werden, erzeugten Unmut, wenn EBI-Organisator_innen bedachten, welch Summen sowohl die EU als auch die Nationalstaaten für andere Maßnahmen (Parteienfinanzierung, Public Relations etc.) ausgeben.

Der von den Befragten geäußerte Wunsch nach einer funktionierenden, d.h. auch schlagkräftigen, rechtlich bindenden EBI korreliert mit den nicht nur in den einzelnen Mitgliedstaaten sondern gerade auch gegenüber der Europäischen Union als supranationaler Rahmen bestehenden Bedürfnissen der Bürger_innen nach neuen Formen der Demokratie. Denn quer durch das weltanschauliche Spektrum europäischer Politik erheben sich immer mehr Proteste gegen „die da oben“, gegen eine Demokratie von oben, die bisher gültige Gesellschaftsentwürfe und Utopien eines guten Lebens entsorgt hat und sich nun in der entpolitisierend wirkenden Rhetorik der „Alternativlosigkeit“ scheinbaren Sachzwängen unterordnet – gegen eine Demokratie, die sowohl in den Nationalstaaten als auch auf europäischer Ebene nur noch als „Wahlautokratie“ (vgl. Alexander Gallas / Jörg Nowak) wahrgenommen wird. Die Kluft zwischen der EU-classe politique und dem europäischen Volk wächst stetig. Jenes Demokratiedefizit, mit dem die Europäische Union oft beschrieben wird, zeigt eine allgemeine Krise der Repräsentation an, weil sich politische Macht bei einer diffusen, immer weniger greifbaren Elite konzentriert.

Dagegen brachte der Vertrag von Lissabon zurecht eine neue Form demokratischer Mitsprache ins Spiel: die EBI. Doch sie ist nun so gestaltet, dass sie in den Strukturen der Europäischen Union keine realpolitische Kraft sein kann. EBI-Organisator_innen und mit ihnen viele Unterstützer_innen haben nicht zuletzt durch ihre Praxis erkannt, dass die EBI keineswegs jener Grundpfeiler der partizipativen europäischen Demokratie ist und in der gegebenen Form sein kann, als die sie gerne von EU-Offiziellen – noch immer, auch bei den jüngsten Anhörungen etwa zum European Citizens‘ Initiative Day im April 2015 in Brüssel – gepriesen wird.

Das wachsende Unbehagen mit den erstarrten nationalstaatlichen Demokratien und ihrem elitären, für Bürgeranliegen kaum zugänglichen Pendant auf EU-Ebene gepaart mit den neuen digitalen Kommunikationsmöglichkeiten eröffnet nun jedoch neue Demokratisierungsfenster. So gab es mittlerweile eine „selbstorganisierte ECI“ zum Thema TTIP, nachdem die Europäische Kommission diese EBI wegen Unzuständigkeit nicht zugelassen hatte (siehe https://stop-ttip.org/). Obwohl diese selbstorganisierte ECI rechtlich irrelevant und unverbindlich ist, ist sie politisch keineswegs irrelevant. Denn sie schafft und stärkt zivilgesellschaftliche Netzwerke (als Bündnis von über 480 europäischen Organisationen!) und befasst sich durch ihre Ablehnung seitens der Europäischen Kommission nicht nur mit dem Thema TTIP, sondern auch mit dem Thema Demokratie. Sie beruht laut ihren Organisator_innen auf der Überzeugung, dass „es unser demokratisches Recht als Bürger Europas ist, uns in eine Angelegenheit einzumischen, die uns in großem Maße betrifft.“

Demokratie heißt immerhin, so das bekannte Bonmot des Schriftstellers Max Frisch, „dass sich die Leute in ihre eigenen Angelegenheiten einmischen.“ Die Enttäuschung darüber, dies auf EU-Ebene nicht tun zu können, innerhalb der Institutionen kaum Gehör zu finden, hat nun aber bei manchen EBI-Befürworter_innen zu einer gewissen Resignation geführt. Da in der Praxis erkannt wurde, dass die Bürger_innen mit egal wie vielen Millionen Unterschriften über keine realpolitische Macht verfügen, brach die Zahl der zur Registrierung angemeldeten EBI seit 2014 ein.

Tatsächlich verliert die EU selbst am meisten, wenn sie ein Instrument schafft, das die Bürger_innen eher frustriert als zur Mitarbeit am europäischen Projekt animiert. Denn EBIs helfen – egal, wie viele Unterstützungsbekundungen sie letztlich erreichen – einen öffentlichen Dialog zu schaffen, das grenzüberschreitende Verständnis zu verbessern und neue Ideen und Stimmen nach Brüssel zu bringen. Es gilt daher, die EBI grundlegend zu reformieren, um die EU zu demokratisieren – wozu eine Vertragsänderung unumgänglich ist!

Das Projekt der europäischen Integration wurde einst nicht als Experiment supranationaler Demokratie auf den Weg gebracht, sondern als ökonomisch-technokratische Politik. Aus dieser Wirtschaftsverfassung, die von Anfang an das Primat des Kapitals gegenüber der Demokratie verwirklichte, ist im Laufe der Zeit ein asymmetrisches Europa entstanden, das Märkte schützt, aber Demokratie aushebelt und mittlerweile selbst Europarecht verletzt (wie z.B. durch den Fiskalpakt). Zudem bedeutet die Exekutivzentrierung, die sich ja auch im EBI-Verfahren deutlich zeigt, eine Geringschätzung nicht nur des Parlaments, also der repräsentativen Demokratie, sondern demokratischer Mitsprache generell, weswegen manche Wissenschafter wie z.B. Christian Joerges bereits von einer „kommissarischen Diktatur“ sprechen. Das heißt, der Kampf, der sich auch um die EBI als schlagkräftiges, rechtlich verbindliches Instrument auftut, ist kein vertikaler Konflikt (EU vs. Nationalstaaten), sondern ein horizontaler Konflikt (EU-Markt- und Exekutivlogik vs. Demokratie).

Es gilt daher, das Engagement für die Revision der EBI-Verordnung in einem größeren demokratischen Rahmen zu betrachten und neue Wege einzuschlagen. Womöglich könnte ein Demokratiekonvent einberufen werden, in dem Bürger_innen selbst die EBI überarbeiten. Dieser Vorschlag würde dann dem europäischen Volk in einer europaweiten Abstimmung vorgelegt und geltendes Recht werden. Denn der Erfolg des Projekts der Europäischen Integration wird auch daran zu messen sein, wie es mit seinen auf Mitentscheidung pochenden Bürger_innen umgeht. Eine Gemeinschaft, deren Mitglieder die Regeln ihres Zusammenlebens nicht selbst mitgestalten können, wird nämlich nicht von Dauer sein.

 

Zusammenfassung:

Probleme mit der EBI

  • Bei der Einführung der EBI 2012 herrschte zwar eine gewisse Skepsis aufgrund der absehbaren Zahnlosigkeit (weil rechtlichen Unverbindlichkeit) des Instruments vor; dennoch war die Hoffnung groß, mit der EBI Themen- und Agendasetting betreiben zu können. Mehr als drei Jahre später ist diese Hoffnung mehr als enttäuscht, was sich vor allem im Rückgang der eingereichten EBI zeigt.
  • Die größten Probleme bestehen nebst dieser rechtlichen Unverbindlichkeit bei folgenden Aspekten der EBI:
  • Bürger_innen mit Interesse, eine EBI zu starten, erhalten sowohl rechtlich als auch administrativ und finanziell viel zu wenig Unterstützung seitens der EU-Institutionen und der Mitgliedstaaten, sodass sie das Gefühl bekommen, ihr Engagement wäre ohnehin wenig willkommen.
  • Der Zertifizierungsprozess ist sehr umständlich, ebenso die Voraussetzungen für eine gültige Unterstützungserklärung (v.a. in Österreich); der Aufwand steht in keinem Verhältnis zur tatsächlichen Schlagkraft einer EBI.

Politikempfehlungen

Aufgrund der Rückmeldungen seitens der Expert_innen sind folgende Empfehlungen auszusprechen, die sich sowohl an die jeweiligen Mitgliedsstaaten selbst als auch an die Mitgliedsstaaten als Akteure in der EU und an die Europäische Kommission wenden:

  1. an die EU
  • Gründung eines Citizens’ Initiative Centre, das EBI-Organisator_innen unterstützt
  • Einrichtung einer zentrale Zertifizierungsstelle
  • Übertragung der EBI-Agenden von der Kommission ans Europäische Parlament:

Um die EBI als demokratisches Instrument zu etablieren, wird empfohlen, ihre Agenden ans Europäische Parlament zu übertragen. Die Kommission als Exekutivorgan sollte vor allem nicht über die Zulässigkeit einer EBI befinden dürfen. Dies ist Aufgabe des Europäischen Parlaments im Zusammenspiel mit dem Europäischen Gerichtshof.

  • EBI als Grundlage europäischer Volksgesetzgebung:

Bislang hat die Europäische Kommission das alleinige Initiativrecht. Das heißt, auch wenn eine EBI alle Kriterien erfüllt, ist die europäische Kommission rechtlich nicht verpflichtet die EBI in einen Gesetzesvorschlag umzusetzen. Die EBI entspricht damit dem zahnlosen Instrument etwa vergleichbar mit dem österreichischen Volksbegehrens als unverbindlichem Verfahren.

Dahingehend wird empfohlen, aus der EBI eine europäische Volksgesetzgebung zu entwickeln, wie sie das Positionspapier Direkte Demokratie in der EU von MehrDemokratie als dreistufiges Verfahren vorschlägt (http://www.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdf/Positionen06_Mehr_Demokratie_in_EU.pdf) und wie es von zahlreichen Interviewpartner_innen befürwortet wurde.

  1. an Österreich
  • Einrichtung eines EBI-Büros:

Obwohl es mit Europe Direct bereits heute in jedem österreichischen Bundesland eine Servicestelle gibt, die eigentlich als Anlaufstelle für potenzielle EBI-Organisator_innen zuständig sein könnte, wurde in den Interviews einhellig das Fehlen eines EBI-Büros beklagt. Es wird daher empfohlen, einerseits die Information über die Existenz von Europe Direct zu verstärken, andererseits ein echtes, nur der EBI gewidmetes, also EBI-Büro einzurichten. Dieses Koordinationsbüro könnte in Österreich zum Beispiel im Haus der Europäischen Union angesiedelt sein und über Filialen in den Bundesländern verfügen beziehungsweise mit Europagemeinderät_innen zusammenarbeiten.

Das EBI-Büro müsste folgende Aufgaben erfüllen:

  • einen Begegnungsort darstellen, wo EBI-Organisator_innen Partner_innen und potenzielle Unterstützer_innen empfangen können, wo sie sich mit NGOs treffen können, wo man den Bürgerausschuss infrastrukturell anbinden kann;
  • Infrastruktur bereitstellen, d.h. wenigstens einen PC, Internet und eine Basisinfrastruktur pro bono zur Verfügung stellen, damit dies nicht allein aus privater Tasche der EBI-Organisator_innen bezahlt werden muss;
  • Beratung bereitstellen: So wie das Bundesministerium für Inneres bei potentiellen Volksbegehren berät, sollte das EBI-Büro für potentielle EBI-Organisator_innen als Auskunftsstelle zur Verfügung stehen;
  • die Übersetzungen des EBI-Textes in andere europäische Sprachen besorgen. Bislang musste der Bürgerausschuss selbst dafür sorgen, dass sämtliche EBI-Übersetzungen mit dem bei der Kommission eingebrachten Original übereinstimmen und schließlich auch der Prüfung durch die Kommission standhalten. All diese Übersetzungen müssen vom Bürgerausschuss selbst finanziert werden;
  • professionelle Medienarbeit leisten, damit die jeweilige EBI die Öffentlichkeit erreicht, indem z.B. das Haus der Europäischen Union die eigene Presseabteilung zur Verfügung stellt.
  • Finanzierung von ECIs:

Um Chancengleichheit zwischen direkter und indirekter Demokratie herzustellen, wird empfohlen, die österreichische Parteienfinanzierung zu überdenken und stattdessen auf eine Demokratiefinanzierung umzustellen. Angesichts stetig sinkender Wahlbeteiligung ist nicht nachzuvollziehen, dass 100 Prozent der veranschlagten Parteienfinanzierung tatsächlich an die Parteien ausbezahlt werden. Stattdessen könnte die Parteienfinanzierung an die Höhe der Wahlbeteiligung gekoppelt und damit frei gewordene Gelder an Instrumente der direkten Demokratie wie Volksbegehren oder eben die nationale Unterschriftensammlung für EBI geleitet werden.

  • Vereinfachung der Unterstützungsbekundungen:

Um möglichst vielen Personen eine Unterstützung zu erleichtern, wird empfohlen, die Verwendung der Bürgerkarte bzw der Online-Signatur zu forcieren. In Österreich muss man sich bislang mit Perso­nalausweisnummer oder Passnummer ausweisen; in anderen Ländern jedoch mit wesentlich weniger Angaben zur Person.

Darüber hinaus wird empfohlen, die grundsätzliche Überlegung anzustellen, ob es unter den gegebenen Bedingungen – man darf selbst mit einer erfolgreich unterstützten EBI die Kommission lediglich „auffordern“, sich mit dem Thema zu beschäftigen – tatsächlich gerechtfertigt erscheint, hierfür eine Ausweisleistung zu verlangen. Die Ausweispflicht wäre eher nachvollziehbar, wäre die EBI ein schlagkräftiges Instrument, das von sich aus ein Gesetzgebungsverfahren anstoßen könnte.