Alter Verwalter

Der Arbeitskräftemangel hat den Alltag in Österreich erreicht. Von weniger Betreuung in Krankenhäusern und Pflegeheimen bis zu Wartezeiten und Ausfällen im öffentlichen Verkehr sind vor allem im öffentlichen Sektor die Auswirkungen für uns alle spürbar. Und auch in der Verwaltung wächst eine Lücke in der Arbeitskräfteentwicklung, die sich abseits der akuten Krisen schon lange angekündigt hat. So erreicht die Zahl der offenen Stellen im öffentlichen Sektor ein Rekordniveau – und gerade jetzt, wo Arbeitgeber sich am Markt auf die Füße treten, muss auch die Republik verstärkt nach Personal suchen.

Erst vor kurzem schlugen die Kommunen wegen nicht besetzter Stellen Alarm, während die Stadt Wien eine medienwirksame Personaloffensive startete. In der Bundespolitik war die öffentliche Diskussion um Postenbesetzungen – leider aus guten Gründen – lange auf Korruption auf politischer Ebene konzentriert. Aber auch die qualifizierte Besetzung ebendieser Posten wird zunehmend schwieriger. 

Der demografische Wandel ist als Herausforderung für den öffentlichen Dienst schon lange Thema. Im Jahr 2007 beschrieb die OECD Ageing and the Public Sector: Challenges for Financial and Human Resources und wies Österreich dabei als einen Staat aus, in dem eine besonders starke Überalterung der Gesellschaft auf eine besonders niedrige Beteiligung Älterer am Arbeitsmarkt trifft. Das Bundesministerium für öffentlichen Dienst (BMKÖS) wiederum publizierte schon 2013 ausführlich zum Handlungsfeld Demographie im Bundesdienst. Doch folgten Taten?

Zehn Jahre später stimmt der Zustand kaum optimistisch. Österreichs Ministerialbürokratie hat im OECD-Vergleich nach den südeuropäischen Staaten den höchsten Anteil älterer Arbeitnehmer:innen. 

Dementsprechend weist das BMKÖS im Personalbericht 2022 einen Altersschnitt von 45,3 Jahren aus. Dabei wird der Schnitt durch Polizist:innen, bei denen es noch verstärkt Aufnahmen gab, und das Bundesheer gedrückt gesenkt – im klassischen Verwaltungsdienst liegt er mit 47,3 Jahren nochmal deutlich höher. Fast die Hälfte der Mitarbeiter:innen in der Verwaltung werden in den nächsten zehn bis 15 Jahren in Pension gehen, was natürlich besonders erfahrene Führungskräfte betrifft.

Wenn aber schon vor mehr als einem Jahrzehnt sowohl internationale Organisationen als auch das „Beamtenministerium“ selbst vor der wachsenden Herausforderung warnten, warum wurde bisher nicht stärker gegengesteuert? Wo blieb die strukturelle Betrachtung, welche Verwaltungsbereiche gestärkt werden müssen, und wo etwa durch Digitalisierung Aufgaben und Personalaufwand zurückgefahren werden können? Die Republik bzw. auch der Bund treten nicht als einheitlicher Arbeitgeber auf. Die Diensthoheit liegt (im Gegensatz zur Länderebene) strikt in den einzelnen Ministerien. Und so folgt Personalplanung für den gesamten Bund oft weniger einer inhaltlichen Prioritätensetzung als dem kurzfristigen Absichern parteipolitischer Einflussbereiche.

Ein weiterer Teil der Antwort könnte in den häufigen Koalitions- und Personalwechseln der letzten Jahre liegen, in denen das Beamtenressort eher Verschubmasse als längerfristig entwickeltes Politikfeld ist. In den zehn Jahren seit Veröffentlichung des eingangs zitierten Berichts „Handlungsfeld Demografie“ wechselte diese Zuständigkeit siebenmal. Bis 2017 im Bundeskanzleramt angesiedelt, wurde es unter Türkis-Blau und Türkis-Grün jeweils den Vizekanzlern unterstellt. Anstatt zur langfristigen Entwicklung wird das Ressort im Koalitionsalltag gerne als Gegengewicht zum Finanzministerium eingesetzt. Beide Ressorts bieten Einblicke in andere Ministerien, und durch den Personalplan und Mitbestimmung etwa bei Organisationsänderungen und Spitzenpersonal kann auf den Koalitionspartner Druck erzeugt werden; eine polittaktische Funktion, die im Vergleich zur nachhaltigen Entwicklung des Aufgabenfelds vielleicht zu oft das Nachsehen hatte. Dabei sind die Herausforderungen – und Lösungsansätze – vielfältig.

Während die Alterung der Gesellschaft am gesamten Arbeitsmarkt eine Herausforderung darstellt, hilft eine gegenläufige Entwicklung just dem Staat als Arbeitgeber weniger: Die steigende Zahl ausländischer Staatsbürger:innen ist im öffentlichen Dienst kaum erwünscht.

Dabei stehen weite Teile des öffentliche Diensts durch die unionsrechtliche Weiterentwicklung der Freizügigkeit gemäß Art. 45 AEUV zumindest Unionsbürger:innen (und anderen Gleichgestellten) offen. Rechtlich ist der Anwendungsbereich des „Staatsbürgerschaftsvorbehalts“, mit dem ausländische Staatsangehörige von Positionen ausgeschlossen werden können, schmal geworden. Unter diesem Titel versuchen etwa das Innenministerium und das Bundesheer zur Sicherung „besonderer Verbundenheit“ zum Staat ausschließlich österreichische Staatsbürger:innen zu rekrutieren – selbst für Schneider:innen und Teilzeitgärtner:innen.

Allgemein ist diese Einschränkung nur mehr dort zulässig, wo hoheitliche Befugnisse ausgeübt werden. Damit bleibt über Heer und Polizei hinaus aber noch ein weiter Anwendungsbereich in der Verwaltung, von den Finanzämtern bis zu den Führungsebenen der Ministerialbürokratie. Aber auch wo die Staatsbürgerschaft nicht vorausgesetzt wird, tut sich die Republik schwer damit, aktiv und offen Karrierechancen für EU-Bürger:innen und Drittstaatsangehörige zu bewerben. So wird als Standardklausel die Staatsbürgerschaft weiterHin als erste Voraussetzung in Stellenausschreibungen genannt und nur sekundär auf die Möglichkeiten für andere hingewiesen. Versuche, hier mehr Offenheit zu erreichen und das wachsende Potenzial (das neben der Arbeitskraft auch integrative Wirkung erzeugen könnte) zu nutzen, kollidieren mit politischen Bedenken und Beharrungskräften in der Beamtengewerkschaft.

Auch andere Mechanismen halten den öffentlichen Dienst abgeschottet: Dass Karrieren heutzutage meist nonlinear verlaufen und gerade Menschen in Führungspositionen in unterschiedlichen Unternehmen, Branchen und Ländern Erfahrung sammeln, könnte im Amtsdeutsch schon als „notorisch“ angesehen werden. Die starren Gehaltsschemata des öffentlichen Diensts sind jedoch weiterhin vom Bild einer (erwerbs)lebenslangen Laufbahn beim Staat geprägt. Neben den Kosten, die ein alternder Personalstand in diesem Kontext bedeutet, stellen solche Gehaltskurven auch ein Hindernis bei der Rekrutierung von Mitarbeiter:innen mit Berufserfahrung dar.

Will etwa eine Akademikerin mit zehn Jahren Berufserfahrung in der Privatwirtschaft auf einen Job in der Verwaltung wechseln, ist ihr Grundgehalt für dieselbe Position oft um gut 1.000 Euro (oder 30 Prozent) niedriger als das von Personen, die gleich nach dem Studium für eine Gebietskörperschaft arbeiteten. Bei höher bewerteten Positionen, also Leitungsfunktionen, ist der Unterschied noch drastischer: Hier hat die Regierung zwar angesichts der angespannten Lage am Arbeitsmarkt im Rahmen der jüngsten Gehaltsrunde angesetzt. Die neuen „Einstiegsstufen“ sind für Berufseinsteiger:innen ein verlockendes Angebot, das die private Konkurrenz am Arbeitsmarkt schwitzen lässt. Sie machen aber nur einen Bruchteil der für bereits im Bundesdienst befindliche Mitarbeiter:innen vorgesehenen Zulagen aus. Während langjährige Mitarbeiter:innen des öffentlichen Diensts eine durchaus ansprechende Entlohnung erreichen, können erfahrene Arbeitnehmer:innen, die mitten im Berufsleben stehen und entsprechend auch finanziell kalkulieren, schwer zum Umstieg in den Bundesdienst gelockt werden – selbst bei teilweiser Anrechnung von Berufserfahrung steht am Anfang des Bundesdiensts auch für erfahrene Führungskräfte die „Grundausbildung“ mit entsprechend verringertem Gehalt.

Die Anrechnung von Berufserfahrung außerhalb des öffentlichen Diensts ist (ohne politischen ,Rückenwind') nur in sehr engem Rahmen möglich – statt breite Erfahrung zu nutzen, wird nur auf „Routine“ abgezielt, und die Anrechnung ist auf zehn Jahre limitiert, während Zeiten im öffentlichen Dienst zeitlich und inhaltlich unbeschränkt zählen. Regelmäßige Bestrebungen, die Gehaltskurven abzuflachen oder durch andere Maßnahmen Wechsel attraktiver zu machen, treffen wiederum auf die starke Beamtengewerkschaft, die primär „Lebensverdienstsummen“ (also auch alle künftigen Steigerungen) des bestehenden Personals schützt, weshalb die bisherigen Regierungen bei jeder Veränderung die Kosten im gesamten System erhöht haben.

Der notwendigen Rekrutierung von extern erfahrenen Mitarbeiter:innen steht somit ein auf Besitzstandswahrung und Abschottung gerichtetes System gegenüber. Starre Gehaltsschemata bieten denkbar schlechte Voraussetzungen, auch weil das Zusammenspiel aus Grundgehältern, Zulagen und „Besoldungsdienstalter“ für Außenstehende kaum durchschaubar ist. Mittlerweile gehen einzelne Ressorts schon dazu über, in Annoncen neben den abschreckenden Einstiegsgehältern auch die nach einigen Dienstjahren zu erreichenden Summen anzugeben. Die oben beschriebene Diskrepanz zu aktuellen Marktgehältern bleibt jedoch bestehen.

Nur in den höchsten Führungsebenen sind vom Dienstalter weitgehend unabhängige Fixgehälter vorgesehen – Positionen, deren Besetzung ohnehin meist parteipolitisch konnotiert ist. Andere Ausnahmen von obigen Gehaltsschemata bestehen durch Sonder- und Leihverträge in den politischen Kabinetten. Diese werden jedoch meist nach parteipolitischen Überlegungen besetzt und als Überholspur genutzt, über die politisch Vernetzte bevorzugt auf Spitzenpositionen wechseln (wie der Politikwissenschafter Laurenz Ennser-Jedenastik schon eindrücklich darstellte). 

Die parteipolitisch motivierte Vergabe von Spitzenjobs, von einst großkoalitionärem Proporz bis zu Sidelettern der jüngsten Regierungen, ist ein weiteres Hindernis für eine zukunftsorientierte Personalentwicklung in der Verwaltung. Postenkorruption bedeutet nicht nur, dass zum Teil weniger geeignete, aber politisch vernetzte Personen bevorzugt in Führungspositionen gehievt werden. Sie wirkt auch demotivierend auf hochqualifizierte Kandidat:innen in- und extern, die angesichts des massiven Vertrauensverlusts in die Politik von Bewerbungen absehen, den Bundesdienst verlassen oder gar nicht erst einsteigen. Gelernte Österreicher:innen fragen sich bei Stellenausschreibungen als Erstes, ob überhaupt nach neuen Bewerbungen gesucht wird oder über die Besetzung längst entschieden ist. Diese Vertrauenskrise wiegt dabei umso schwerer, weil gerade die Jungen der Gen Z und Millennials sinnstiftende Aufgaben suchen, die in einem in Verruf geratenen politischen System wohl schwerer zu sehen sind. 

Angesichts des im internationalen Vergleich sehr hohen Personalstands im öffentlichen Sektor, der Neuaufnahmen bei den (wenigen) Jungen und der Hürden bei späteren Wechseln käme der Fort- und Weiterbildung besondere Bedeutung zu: Mitarbeiter:innen, deren Aufgaben wegfallen und Arbeitsabläufe automatisiert werden können, sollten auf anderen Positionen eingesetzt werden, statt in der jetzigen Arbeitsmarktsituation überall neu aufzunehmen.

Doch auch hier bilden die „Silos“, die strikte Personalhoheit innerhalb der einzelnen Ressorts, die beschränkten Möglichkeiten zur Versetzung und die mangelnde Einheitlichkeit in der Aus-, Fort und Weiterbildung klare Hindernisse. Das zeigt sich auch im internationalen Vergleich: So listet etwa die OECD eine Reihe von möglichen Anreizen für die Bildung und Entwicklung von Mitarbeiter:innen (OECD at a Glance 2023) – und Österreich ist der einzige Mitgliedstaat, der nur eines (!) von acht aufgezählten Instrumenten auf Bundesebene vorsieht. Auch Bildungs- und Entwicklungsstrategien bestehen laut diesem Vergleich nur auf der Ebene einzelner Ministerien, ein umfassender Plan für den Bundesdienst fehlt.

Trotz der beschriebenen Hürden ist der öffentliche Dienst etwa für junge Akademiker:innen immer noch relativ attraktiv. Regelmäßig taucht etwa das Außenministerium, mit der Chance auf internationale Erfahrung lockend, in Rankings als Wunscharbeitgeber auf, und insbesondere für Jurist:innen scheint die Bundesverwaltung in anderen Sparten attraktiv. Gerade in Krisenzeiten spricht, trotz der für Arbeitssuchende aktuell günstigen Marktlage, die Stabilität für eine Karriere in der Verwaltung. Doch angesichts der oben dargestellten demografischen Veränderungen sind grundlegende Maßnahmen für eine strukturellen Verbesserung unumgänglich.

• Prioritätensetzung und strukturelle Veränderungen: Flachere Hierarchien, veränderte Führungsspannen und vor allem das Hinterfragen des bürokratischen Bestands im Verwaltungsapparat ermöglichen einen effizienteren Umgang bei geringerem Personalaufwand. Dabei gilt es auch, die Chancen der Digitalisierung zu nutzen, um die Effizienz mit den verfügbaren Mitarbeiter:innen zu steigern.
• Die Staatsbürgerschaft und die steigende Anzahl ausländischer Staatsangehöriger müssen von der Republik als Arbeitgeber offener behandelt werden. Dort, wo ausländische Staatsangehörige auch heute antreten dürfen, muss aktiver und offener rekrutiert werden, wobei auch Multiplikatoreffekte genutzt werden können. Wo Einschränkungen sinnvoll sind, besteht der Handlungsbedarf bei Integration und Staatsbürgerschaftsverfahren.
• Eine Transparenzoffensive und umfassende Antikorruptionsmaßnahmen müssen das Vertrauen in den Staat wieder stärken – und können ihn gerade mit nachvollziehbaren Entscheidungswegen in Personalfragen nebenbei auch als Arbeitgeber attraktiver machen.
• Moderne und transparente Gehaltsbänder müssen flexibler auf Marktverhältnisse reagieren und Qualifikation und Leistung belohnen statt nur das stetige Wachsen von Dienstjahren im Bestand.
• Aktive Rekrutierung mithilfe externer, unabhängiger Personalberatung ist auf allen Ebenen unumgänglich, um qualifiziertes Fachpersonal und geeignete Führungskräfte abseits parteipolitischer Präferenzen zu engagieren.
• Personalentwicklung, Fort- und Weiterbildung, die für alle interessierten und geeigneten Mitarbeiter:innen nach objektiven Kriterien zugänglich sind.
• Das Pensionsantrittsalter stagnierte in den letzten beiden Jahren (Rückgang von 62,9 auf 62,8 Jahre) – obwohl der Bundesdienst mit einem hohen Akademiker:innenanteil und erstklassiger Gesundheitsversorgung beste Bedingungen für längeres Arbeiten bietet (während etwa in Schweden bereits mehr öffentlich Bedienstete mit 67 als mit 65 in Pension gehen). Das Potenzial der vielen Mitarbeiter:innen, die in den nächsten Jahren das faktische bzw. gesetzliche Pensionantrittsalter erreichen, muss genutzt werden, anstatt nur als Lückenfüller in Krisenzeiten oder mit hochdotierten Beraterverträgen zur Kompensation schlecht vorbereiteter Abgänge zu dienen.