Policy Note:

Eine Steuerreform, von der vor allem der Finanzminister profitiert

29. Oktober 2021

Die Steuerzahler und Steuerzahlerinnen werden am Ende der schwarz-grünen Steuerreform um satte 8,2 Milliarden Euro mehr an Lohnsteuer an den Finanzminister abliefern als vor der Krise. Der längerfristige Vergleich zeigt auch: der Staat gibt wesentlich großzügiger Geld aus als es seine Bürger können. Beim medial viel diskutierten Klimabudget wird ziemlich getrickst. Tatsächlich steigt dieses unterdurchschnittlich. 

Die Steuern sprudeln

Bis zum endgültigen Beschluss des Budgets 2022 durch den Nationalrat Mitte November werden wir den Spruch sicher noch zigmal hören: Die aktuelle Steuerreform sei die "größte Entlastung der Zweiten Republik", verkündet die Regierung. In einer ersten Analyse hat das NEOS Lab bereits aufgezeigt, dass es sich dabei um eine ziemliche Schönrechnerei handelt.

Tatsächlich werden die meisten Steuerzahler und Steuerzahlerinnen im nächsten Jahr noch nicht viel von der Entlastung spüren. Im Schnitt sind es gerade einmal 22 Euro monatlich. Das hat einfache Gründe. Erstens wird 2022 nur eine Tarifstufe gesenkt (die zweite Stufe sinkt von 35 auf 30 Prozent), die Senkung der dritten Steuerstufe (von 42 auf 40 Prozent) wurde auf Mitte 2023 verschoben. Und zweitens treten die meisten Maßnahmen nächstes Jahr nicht wie üblich mit 1. Jänner in Kraft, sondern erst mit Juli. Das gilt sowohl für den Tarif, also auch den Familienbonus, den Kindermehrbetrag und auch die Senkung des Krankenversicherungsbeitrages für Geringverdiener. Die Regierung kann also so tun, als hätte sie alle Ankündigungen gehalten, spart sich aber die Hälfte der Kosten. Die fiktiven Entlastungsbeispiele der Koalition beruhen zudem darauf, dass Entlastungsschritte über mehrere Jahre zusammengezählt werden. Unterschlagen wird dabei, dass dazwischen die kalte Progression schon wieder voll zuschlägt. Zur Erinnerung: Im September lag die Inflation schon bei 3,3 Prozent. Und auch für das Gesamtjahr 2022 rechnet das Wifo mit einer Geldentwertung von 3 Prozent.

Wie sehr es sich bei Phrasen wie jener von der "größten Steuerentlastung" um Marketing handelt, zeigt ein Blick auf die Detailzahlen aus dem Strategiebericht des Finanzministeriums, der bis 2025 reicht. Die Steuerzahler und Steuerzahlerinnen werden demnach im Jahr 2025 um 8,2 Milliarden Euro mehr an Lohnsteuer zahlen als im Vorkrisenjahr 2019, die Umsatzsteuerzahlungen werden um 6,7 Milliarden Euro höher sein und auch die staatlichen Einnahmen aus der Körperschaftsteuer werden trotz der Senkung der Steuerstufen (von 25 auf 24 Prozent im Jahr 2023 und von 24 auf 23 Prozent im Jahr 2024) um eine Milliarden Euro höher sein als im Jahr 2019.

Die Steuereinnahmen sprudeln also wie eh und je - trotz der angeblich größten Entlastung.

Die größten Einnahmequellen des Staates – vor und nach der Corona-Krise

Noch besser lässt sich die hohe Wachstumsdynamik bei den Steuern im längerfristigen Vergleich zeigen. Im Jahr 2025 werden die Einnahmen aus der Körperschaftsteuer um 124,5 Prozent höher liegen als im Jahr 2010. Die volumensmäßig größten Steuern Lohnsteuer und Umsatzsteuer werden über diesen Zeitraum um 79,6 Prozent bzw. 63,4 Prozent steigen. Zum Vergleich: Die Einkommen der unselbständig Erwerbstätigen (gemessen am Jahresmedianeinkommen) werden bis 2025 nur um knapp 47 Prozent zulegen.

Der Staat steigert seine Einnahmen also wesentlich stärker als dies die Steuerzahler und Steuerzahlerinnen mit Erwerbsarbeit können.
 

Prozentuelle Steigerung der größten Steuerposten zwischen 2010 und 2025

Geld ausgeben nach der Krise

Eine detailliertere Analyse verdienen sich auch die staatlichen Ausgaben. Während im Haushalt 2022 noch hohe Corona-Sonderausgaben zu Buche schlagen (3,7 Milliarden für den Covid-19-Krisenbewältigungsfonds, weitere 5 Milliarden in Form einer Ermächtigung für etwaige weitere Covid-Maßnahmen), bietet die Vorschau bis 2025 einen guten Überblick über die budgetären Dynamiken in der Nach-Corona-Zeit.

Der Strategiebericht listet also auf, wohin die Staatsausgaben fließen, wenn sich die Lage wieder komplett normalisiert hat. So zeigt sich etwa, dass die staatlichen Auszahlungen von heuer 111,4 Milliarden Euro auf 97,2 Milliarden Euro im Jahr 2025 sinken. 

Leider setzt sich diese Entwicklung keineswegs bei den Ressortausgaben fort. Ganz im Gegenteil. "Normalisierung" heißt in diesem Fall: die gesamten Ausgaben in der Rubrik "Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie" werden sich auf dem Niveau des Krisenjahrs 2020 von rund 50 Milliarden Euro einpendeln. Gegenüber dem Vorkrisenjahr 2019 ergibt sich eine Steigerung von 27,6 Prozent bis 2025. Noch wesentlich stärker wächst die Rubrik "Wirtschaft, Infrastruktur und Umwelt" (plus 43,5 Prozent) - mehr dazu weiter unten. Zum Vergleich: Die Inflation in dieser Zeitspanne wird laut aktueller Wifo-Schätzung (die schon von einer relativ hohen Inflation heuer und nächstes Jahr ausgeht) 13,8 Prozent ausmachen.

Ein Blick auf die einzelnen Ressorts zeigt noch genauer, wo die großen Kostentreiber sind: Die Bezuschussung des Pensionssystems und die Finanzierung der Beamtenpensionen wird 2025 schon rund 27 Milliarden Euro kosten und somit um 7,5 Milliarden Euro mehr als im Vorkrisenjahr 2019. Das Arbeitsbudget wird hingegen in etwa auf dem Niveau von 2019 liegen, was inflationsbereinigt sogar einer Kürzung entspricht.

Sieht man sich die absoluten Beträge an, zeigt sich auch, das öffentlich und medial viel diskutierte Klima- und Umweltbudget hat im Staatshaushalt nach wie vor keine besonders große Relevanz. Vor allem, wenn man berücksichtigt, dass die große Steigerung von 664,4 Millionen Euro im Jahr 2019 auf 2,4 Milliarden Euro im Jahr 2025 zum größten Teil auf einen Darstellungstrick zurückzuführen ist. Der neu eingeführte Klimabonus, der nächstes Jahr 1,25 Milliarden Euro und 2025 dann bereits 1,5 Milliarden Euro kosten wird, hat nämlich im Grunde genommen nichts mit klassischen Umweltpolitikmaßnahmen zu tun, die sonst im Klimaressort verbucht werden. 

Laut den Plänen der Regierung soll dieser Bonus als Kompensation für die neue CO2-Steuer an alle Einwohner ausbezahlt werden. 100 Euro pro Person sind für Wiener und Wienerinnen vorgesehen, alle anderen sollen - je nach Einstufung der Gemeinde - 133, 167 oder 200 Euro pro Person bekommen. Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren sollen die Hälfte erhalten. De facto handelt es sich also um einen Steuerbonus, der nach bisheriger Steuersystematik über die Finanz abgewickelt worden wäre. 

Die Koalition hat sich aber dazu entschieden, die Boni über das Umweltressort auszubezahlen. Das hat rein strategische Gründe: Ministerin Gewessler kann sich als Geldverteilerin inszenieren. Das wäre in etwa so, wie wenn man die Negativsteuer (eine Gutschrift, die Arbeitnehmern zusteht, die so wenig verdienen, dass sie keine Lohnsteuer zahlen) im Budget des Arbeitsministerium verbuchen würde oder den Familienbonus beim Familienressort. Und selbst die Familienbeihilfe, für die mit dem Familienlastenausgleichsfonds (FLAF) ebenfalls ein eigenes Vehikel geschaffen wurde, wird über die Finanzverwaltung ausbezahlt.

Wie wenig Lenkungseffekt das CO2-Bepreisungsmodell der Regierung aus ökologischer Sicht bewirkt, wurde von vielen Fachleute bereits kritisiert, und wird auch im Bundesfinanzgesetz 2022 bestätigt. Dort wird die Reduzierung der CO2-Emissionen zwischen 2019 und 2030 mit lediglich 2,6 Mio. Tonnen beziffert. Zum Vergleich: Das Neos-Modell einer ökologischen Steuerreform würde zu einer Reduktion um zwölf Mio. Tonnen CO2 führen.

Es wird also am Papier viel Budgetaktivität im Umweltministerium simuliert, ohne dass sich für den Klimaschutz viel ändert. Dieser Bruch mit der bisherigen Budgetsystematik führt jedenfalls dazu, dass nun mühsam eine neue Bürokratie im Klimaressort aufgebaut werden muss (bei der Finanz wäre sie längst vorhanden), und andererseits zu der erwähnten Verzerrung im Ressortbudget. Würde man die steuerliche Maßnahme "Klimabonus" also solche behandeln, läge das Klimabudget im Jahr 2025 bei lediglich 0,94 Milliarden Euro.

Wofür der Staat Geld ausgibt – vor und nach der Corona-Krise

Ein noch besseres Gefühl für die Budgetdynamiken bekommt man allerdings wieder, wenn man sich ansieht, wie sich die Ressortbudgets im längerfristigen Vergleich entwickelt haben. Nimmt man die offiziellen Zahlen aus dem Strategiebericht, dann hätte das Umweltressort im Zeitraum 2010 bis 2025 eine Budgetsteigerung um 250,5 Prozent. Bereinigt um den Klimabonus, der wie er erwähnt eigentlich eine Steuergutschrift als Ausgleich für die CO2-Steuer ist, ergibt sich gerade einmal eine Steigerung um 35 Prozent über 15 Jahre. Dieses Plus entspricht ziemlich genau der Inflation und fällt im Vergleich zu den meisten anderen Ressorts deutlich unterdurchschnittlich aus. 

Die eigentlich stärksten Steigerungen gibt es in den Bereichen Gesundheit und Mobilität. Vor allem das Gesundheitsbudget wurde im Vergleich zum alten Strategiebericht, der bis 2024 ging, auch nach Auslaufen des COVID-19-Krisenbewältigungsfonds massiv angehoben. Wohl nicht zuletzt wegen der Corona-Folgeschäden bekommt das Gesundheitsressort für das Jahr 2024 um gut 1,2 Milliarden Euro mehr und bleibt auch im Jahr darauf auf hohem Niveau. 

Prozentuelle Steigerung des Ressortbudgets zwischen 2010 und 2025

Bei der Untergliederung "Mobilität", wo es zwischen 2010 und 2025 immerhin eine Steigerung um 148,5 Prozent gibt, fallen volumensmäßig vor allem die ÖBB-Zuschussverträge (Zahlungen an die ÖBB-Infrastruktur AG) und die Verkehrsdienstverträge (Zahlungen an die ÖBB-Personenverkehr AG) ins Gewicht - allein dafür werden nächstes Jahr 3,2 der insgesamt 4,8 Milliarden an Budget verwendet. Was an Mehrkosten durch das neue Klimaticket dazukommt, wurde - zumindest im nächsten Jahr - weitgehend bei den ÖBB-Zuschusszahlungen reduziert. Konkret: Für die Bezuschussung des Klimatickets werden nächstes Jahr 252 Millionen Euro zur Verfügung gestellt, gleichzeitig werden die Mittel für den Ausbau von ÖBB-Strecken im Vergleich zum Vorjahr um 209,3 Millionen Euro gekürzt. Der Umstieg auf die Bahn, der durch das Klimaticket forciert werden soll, wird also durch die Reduktion der Investitionen konterkariert.

Generell zeigt sich jedenfalls: Die staatlichen Ausgaben wachsen zwischen 2010 und 2025 wesentlich schneller als die Inflation (35 Prozent) und auch die Konsumausgaben der privaten Haushalte (49 Prozent).

Die Minister können also wesentlich großzügiger Geld ausgeben als die Bürger.

Die Analyse des Budgets 2022 und des neuen Strategieberichts des Finanzministeriums lässt also folgende Schlüsse zu:

  • Trotz behaupteter großer Entlastung steigen die Einnahmen des Staates wesentlich stärker als die Einkommen der Steuerzahler. Allein die Lohnsteuer wird 2025 um 8,2 Milliarden Euro höher liegen als vor der Corona-Krise.
  • Die Ausgaben des Staates haben weiter eine hohe Dynamik. Allein die Bezuschussung der Pensionen kostet 2025 um 7,5 Milliarden Euro mehr als im Vor-Krisenjahr 2019.
  • Die große Klimaoffensive findet nur dank eines Budgettricks statt. Die Steuergutschrift "Klimabonus" wird im Umweltressort verbucht, damit sich Ministerin Gewessler als Geldverteilerin inszenieren kann. Wertet man den Klimabonus als das, was er ist, nämlich ein Steuerbonus, steigt das Klimabudget im längerfristigen Vergleich unterdurchschnittlich.