Sondersteuern auf hohe Gewinne von Energiekonzernen klingen verlockend. Ökonomen und Ökonominnen sehen allerdings deutlich mehr Nachteile als Vorteile. Ein Überblick des Neos Lab über die Argumente und die Empfehlungen der EU-Kommission.
Die Energiepreiskrise wird gerade auch für Populismus und billige Schlagzeilen genutzt. Quer durch Europa wird seit Monaten über Sondersteuern auf Übergewinne von Energie- oder Mineralölkonzernen diskutiert. In Deutschland plädieren SPD und Grüne dafür, blitzten bisher aber bei der FDP ab. In Österreich gibt es entsprechende Forderungen von SPÖ, FPÖ und Gewerkschaft. Erst am Dienstag wurde von den Roten im Nationalrat ein Entschließungsantrag eingebracht, mit dem die "Übergewinne der Energiekonzerne abgeschöpft" werden sollen. Aber auch Kanzler Karl Nehammer hatte sich zwischenzeitlich für eine Gewinnabschöpfung bei Energieversorgern ausgesprochen und damit für entsprechende Börsenturbulenzen beim Verbund gesorgt. Als der zu 80% im öffentlichen Eigentum stehende Verbund dann eine Sonderdividende ankündigte, rückte der Kanzler vorerst von der Idee ab.
Doch das Problem an der Debatte ist, dass sie oft oberflächlich geführt wird. Die Erwartungen an Übergewinnsteuern werden selten mit Bezug zum EU-Rahmen und den darin skizzierten Grenzen diskutiert, aber eben auch nicht die Vor- und die Nachteile, die Ökonomen bei dieser Maßnahme erwarten.
Der deutsche Ökonom Clemens Fuest hat kürzlich acht Gründe zusammengetragen, warum die Übergewinnsteuer keine gute Idee ist. Er warnt vor einer solchen Maßnahme als „steuerpolitischer Stimmungsmache“. Seine Einwände sind breit gefächert: Die ausgeschütteten Gewinne von Energie- und Stromkonzernen werden ohnedies mit 48% besteuert (in Österreich 45,6% Belastung aus Körperschaft- und Kapitalertragsteuer). Und es sei sehr unüblich, Gewinne in spezifischen Branchen anders zu behandeln (dazu später noch mehr). Fuest kritisiert aber auch, dass Übergewinne natürlich auch Signale setzen, die von so einer Steuer verhindert werden. Die hohen Gewinne signalisieren jetzt: Baut erneuerbare Energien aus! Investiert in die Energie-Infrastruktur! Diese Signale mit Steuerung auszusetzen, hat daher den Nachteil, Investitionsanreize ebenfalls abzudämpfen.
Aber das sieht man nicht nur beim deutschen Wirtschaftsforschungsinstitut ifo so. Auch WIFO und IHS haben in ihrer gemeinsamen Stellungnahme die Einführung einer Übergewinnsteuer als „nicht zielführend“ bezeichnet, weil „die diskutierte Steuer auf Zufallsgewinne für Energieunternehmen mit mehreren Problemen verbunden ist. Neben Abgrenzungsproblemen bezüglich der Steuerpflicht und der Bestimmung der Höhe der Zufallsgewinne bringen solche Sondersteuern Unruhe in das Unternehmenssteuersystem. Außerdem werden höhere Gewinne ohnehin über die Körperschaftsteuer belastet. In der derzeitigen Situation der globalen ökonomischen Unsicherheit könnten neue Steuern zudem das Vertrauen der Unternehmen und damit ihre Investitionstätigkeit dämpfen.“
Ausführlich geprüft wurden Vorschläge auf Sondersteuern auch bereits von der Expertenkommission der österreichischen Regierung, die zur Analyse der aktuell hohen Inflation eingesetzt wurde. Konkret finden sich in dem 177 Seiten umfassenden Bericht (abrufbar hier) drei sehr ähnliche Vorschläge (Besteuerung von Zufallsgewinnen, Steuern auf unerwartete Gewinne und Abschöpfung zusätzlicher Gewinne von Energieunternehmen). Bei den Experten überwiegen klar die Contra-Argumente, die sich durchaus als Fortsetzung der Analysen von ifo und WIFO/IHS lesen lassen.
Und zu guter Letzt gibt es auch noch einen weiteren Grund, die Verve zur „Übergewinnsteuer“ gegen österreichische Strom- oder Energieunternehmen kritisch zu sehen. Denn Europa (und Österreich insbesondere) unternimmt viel zu wenig, um die Übergewinne von Gazprom abzuschöpfen. Der russische Staatskonzern verdient heuer mit seinen Gasexporten nach Österreich wohl voraussichtlich fünfmal so viel wie noch im Jahr 2020, wie Berechnungen des NEOS Lab zeigten. Das Heil in der Sondersteuer für den „unmoralischen Übergewinn“ des teilstaatlichen Verbunds zu suchen, während der russische Staatskonzern Gazprom unbehelligt Milliarden von Kriegsgewinnen an Land zieht, verdient zweifelsohne das Prädikat sonderbar. Siehe dazu auch den Beitrag im profil, warum Übergewinnsteuern nicht der Ausweg sind, als der sie dargestellt werden.
Kommen wir nun zum rechtlichen und europäischen Rahmen. Österreich ist in Steuerfragen ja längst nicht mehr vollständig autark, es gibt EU-einheitliche Vorgaben in Bereichen wie der Umsatzsteuer sowie auch andere Vorgaben. Und die EU-Kommission war sehr schnell, um ihre Sicht auf Übergewinne sehr konkret zu skizzieren: bereits am 8. März wurden entsprechende "Leitlinien für die Anwendung steuerlicher Maßnahmen auf übermäßige Gewinne" (Link zum Beschlusstext) veröffentlicht. Dabei handelt es sich zwar um keine rechtsverbindlichen Vorgaben, an die sich die EU-Mitgliedsstaaten zu halten haben, die Kommission gibt mit solchen Dokumenten aber praktische, relevante und informelle Hinweise, welche Möglichkeiten das EU-Recht bietet.
Was steht nun in diesen Leitlinien zu "übermäßigen Gewinnen"?
Zunächst heißt es, die Mitgliedsstaaten könnten "ausnahmsweise beschließen, steuerliche Maßnahmen zu ergreifen, mit denen einige der Erträge, die bestimmte Stromerzeuger erzielen, erfasst werden sollen". Die Kommission geht also davon aus, dass nur Sondersteuern für Stromerzeuger zulässig wären, politmedial wird aber häufig über die hohen Gewinne von Mineralölkonzernen diskutiert, die aktuell von hohen Spritpreisen profitieren. Auch die SPÖ hat zuletzt davon gesprochen, die Übergewinne der OMV abschöpfen zu wollen.
Wichtig ist der Kommission, dass sich Maßnahmen nicht auf die Bildung der Stromgroßhandelspreise auswirken, "sodass die Effizienz der Preissignale für kurzfristige betriebliche Entscheidungen gewahrt bleibt". Zitat: "Im Zweifel sollten Steuern auf geringere übermäßige Gewinne einbehalten werden, um Auswirkungen auf die Preisbildung zu vermeiden." Langfristige Preistrends sowie das CO2-Preissignal aus dem EU-Emissionshandel sollten jedenfalls "nicht beeinflusst werden".
Da es äußerst schwierig ist, "übermäßige Gewinne" bzw. "Mitnahmegewinne" zu definieren, braucht es laut Kommission "objektive und überprüfbare Kriterien und Ereignisse". Um keine dauerhaften Marktverzerrungen auszulösen, sollte eine Sondersteuer demnach "nicht über den 30. Juni 2022 hinaus erhoben werden". Die Maßnahme sollte auch "nicht rückwirkend" sein, also keine Gewinne vor dem russischen Angriffskrieg in der Ukraine erfassen. De facto ginge es also um die Monate Februar bis Juni.
Zudem sollten die "zusätzlichen übermäßigen Erlöse nur in den Zeiträumen besteuert werden, in denen Gaskraftwerke an der Kapazitätsgrenze betrieben wurden, und soweit solche Zusatzerlöse tatsächlich mit diesen Kapazitäten erzielt wurden".
Die verschiedenen Energieträger müssten laut Kommission steuerlich gleichgestellt werden. "So sollten alle Anlagen erfasst werden, die in den Stunden, in denen die Steuer erhoben wird, in Betrieb sind, also auch übermäßige Erlöse aus Steinkohle- und Braunkohlekraftwerken, erneuerbaren Energien (einschließlich Wasserkraft) und Kernenergie besteuert werden."
Die Brüsseler Experten lassen also keine Zweifel, dass Vorschläge nach Besteuerung von "übermäßigen Gewinnen" zwar verständlich und legitim sind, es sich aber um ein äußerst komplexes Thema handelt, das "sorgfältig konzipiert" werden müsse, "um unnötige Marktverzerrungen zu vermeiden und gleichzeitig Anreize für zusätzliche Investitionen in erneuerbare Energien zu schaffen".
Angesichts der hohen Abhängigkeit Österreichs von russischen Importen sollten vor allem die Warnungen vor negativen Auswirkungen auf die Investitionen in die nötige ökologische Transformation ernst genommen werden, werden aber in der politischen Diskussion bisher weitgehend vernachlässigt. Wenig diskutiert wird im Zusammenhang mit dem Ausbau erneuerbarer Energien auch über die Stellung der öffentlichen Hand im Energiesektor.
Man könnte angesichts der Warnungen vor den „Energiemärkten“ und „Konzernen“ beinahe den Eindruck bekommen, dass hier weitgehend private Akteure unterwegs sind. Dabei ist die öffentliche Hand in vielen Bereichen dominant. Die 15 größten Energieversorgungsunternehmen haben 2020 knapp 41 Milliarden Euro Umsatz erzielt. 35 Milliarden Euro davon (86 Prozent) entfielen auf Unternehmen, bei denen Bund und Länder entweder die absolute Mehrheit oder zumindest eine dominierende Stellung (OMV - Syndikat mit Abu Dhabi, keine Mehrheit gegen ÖBAG möglich) haben.
Es wäre also eine konzertierte Aktion von Bund, Ländern und deren Versorgern zum Umbau des Energiesystems nötig. So bräuchte es laut Experten Maßnahmen zur Beschleunigung von Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP) für erneuerbare Energieprojekte und Energieinfrastrukturen sowie verbindliche Ausbauziele, ebenso eine bessere Energieraumplanung und eine Beschleunigung von Widmungsprozessen. Auch der Generaldirektor der Salzburg AG hat in einem beachtenswerten ZIB2-Interview einerseits kritisiert, dass die Kommunikation zwischen Bund und landeseigenen Versorger nicht die Beste ist, und andererseits, dass es zwar Investitionsprojekte im Ausmaß von 12 Terawattstunden (TWh) gibt, diese aber oft lange verzögert werden und an Widerständen scheitern. (
Diese Themen sind zwar nicht ganz so sexy und schlagzeilenträchtig wie Rufe nach Sondergewinnsteuern, wären aber langfristig dazu geeignet, den Transformationsprozess und damit die Unabhängigkeit von russischem Gas zu beschleunigen. Abschöpfsteuern liefern jedenfalls nicht die einfachen Antworten, die sie suggerieren. Wichtig wäre eine unaufgeregte, die Folgen mitdenkende Debatte. Welche Volumina sind wirklich realistisch? Welche Marktverwerfungen und kontraproduktiven Reaktionen (verzerrte Preise, Beeinträchtigung von Investitionen) werden ausgelöst?
Die Grundfrage sollte also nicht sein: kann man mit einem Vorschlag kurzfristig beim Wahlvolk punkten, sondern ist der Vorschlag geeignet, um uns aus der Energiemisere zu befreien?
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