Bildung oder Klimaschutz kommen auch im Budget 2023 zu kurz

Nun sind die Fachleute am Zug. Am Freitag beginnen im Budgetausschuss die Beratungen zum Budgetvoranschlag 2023. Am ersten Tag steht ein mehrstündiges Expertenhearing auf der Tagesordnung. Neos hat die Ökonomin Monika Köppl-Turyna vom Wirtschaftsforschungsinstitut EcoAustria als Expertin eingeladen.

Auch im Neos Lab haben wir das erste Budget von Finanzminister Magnus Brunner unter die Lupe genommen. Nach einer ersten Kurzanalyse (siehe Kurier-Artikel) haben wir nun eine detaillierte Auswertung durchgeführt, wie stark das Budget zukunftsgerichtet ist.

Dazu haben wir nach Vorbild des deutschen Wirtschaftsforschungsinstituts ZEW einen neuen Budgetindikator berechnet: die Zukunftsquote. Sie gibt an, welcher Prozentsatz des Haushalts auf langfristige Politikziele ausgerichtet ist, deren Nutzen also erst in Jahren oder Jahrzehnten entsteht. Dabei geht es in erster Linie um Maßnahmen gegen den Klimawandel, Fortschritte in der frühkindlichen Bildung und Forschungsausgaben - vor allem im Bereich Grundlagenforschung.

Im Umkehrschluss macht dieser Indikator aber auch transparent, welcher Budgetanteil durch Gegenwarts- oder Vergangenheitsorientierung gekennzeichnet ist. Diesen „present bias“ der Regierenden sehen wir alljährlich bei der Pensionserhöhung, die in der Regel über der Inflation ausfällt. 

Zu definieren, welche Ausgaben zukunftsgerichtet sind, ist natürlich nicht ganz einfach. Die Ökonomen vom ZEW haben dazu aber ein sehr differenziertes Modell entworfen. Sie haben einen Algorithmus entwickelt, mit dem jeder Budgetposten nach verschiedenen Kriterien bewertet werden kann. An diesem Algorithmus haben wir uns orientiert, ihn auf Österreich umgelegt und rund 460 Budgetkonten entsprechend codiert.

Für die vergangenen Jahre haben wir bereits eine erste Studie veröffentlicht (Policy Brief: Wie wenig Zukunft im Budget steckt). Nun haben wir den Index auch für den Haushalt 2023 ermittelt.

Wie sehen nun die zentralen Ergebnisse aus, über die der Standard, der Kurier und der Oe24-Wirtschaftsbeilage Insider bereits berichtet haben?

Zunächst: Berechnet wurden, wie auch vom ZEW, zwei Varianten der Zukunftsquote. In der engen Variante müssen mehr Kriterien erfüllt sein, in der weiten etwas weniger. Das ZEW präferiert die weite Variante. Da liegt die Zukunftsquote des österreichischen Budgets im Jahr 2023 bei rund 21 Prozent. Nicht ganz jeder fünfte Euro an Staatsausgaben wird also für zukunftsorientierte Bereiche wie Klimaschutz, Elementarpädagogik oder Forschung ausgegeben. Im Vergleich zum heurigen Jahr steigt der Wert etwas an, liegt aber noch immer leicht unter den Jahren 2018 und 2019. Berauschend sind die Ergebnisse also noch immer nicht.

In absoluten Beträgen sind in der weiten Variante im Budget 2023 knapp 23,2 Milliarden von insgesamt 110 Milliarden Euro für zukunftsgerichtete Ausgabenbereiche vorgesehen. Umgekehrt heißt das, fast 87 Milliarden Euro an Staatsausgaben werden im kommenden Jahr überwiegend gegenwarts- oder vergangenheitsorientiert ausgegeben. 

Die Hauptgründe für das bescheidene Abschneiden: Zwar enthält das Budget 2023 einige zusätzliche zukunftsgerichtete Mittel (etwa 100 Millionen Euro für den Ausbau von Kindergärten oder 860 Millionen für die ökologische Transformation der Wirtschaft), da aber die Ausgabendynamik insgesamt weiter hoch bleibt, steigt die Zukunftsquote eben nur mäßig an. Um es konkret zu machen: Die Ausgaben für Pensionen steigen im Budget 2023 stärker als jene für die Pflichtschulen oder die Universitäten. Dazu kommen wesentlich höhere Zinskosten, die ebenfalls eindeutig nicht zur Kategorie der Zukunftsausgaben gezählt werden können.

All das führt dazu, dass die Zukunftsquote noch weit von der 25-Prozent-Marke entfernt ist, die das Lab als Zielwert vorschlägt.

Und möglicherweise sind die ermittelten Werte noch zu optimistisch gerechnet. Im Haushalt 2023 bestehen nämlich beträchtliche Abwärtsrisiken. Sollte die Regierung weitere Anti-Teuerungspakete beschließen, würden das natürlich die Gesamtausgaben weiter steigen lassen, der Anteil der zukunftsgerichteten Ausgaben würde dann zwangsläufig sinken. Die Frage wird dann auch sein, ob weiter – so wie bisher – mit der Gießkanne gearbeitet wird oder ob man irgendwann doch versucht, sozial treffsichere Maßnahmen zu beschließen.

Um ein Gefühl für die Dimensionen zu bekommen: Im Bundesfinanzgesetz sind Ermächtigungen zur Budgetüberschreitung im Ausmaß von 9 Milliarden Euro enthalten. Drei Milliarden Euro könnten für etwaige Mehrauszahlungen beim Stromkostenzuschuss zur Verfügung gestellt werden, weitere 2,5 Milliarden für Maßnahmen zur Sicherstellung der Energieversorgung (etwa weitere Gaseinkäufe), eine Milliarde für einen aufgestockten Energiekostenzuschuss für Unternehmen und auch für etwaige weitere COVID-19-bedingte Mehrauszahlungen gibt es eine Ermächtigung im Ausmaß von 2,5 Milliarden Euro. 

Sollten alle Ermächtigungen schlagend werden, würde die Zukunftsquote im kommenden Jahr in der weiten Variante nur mehr bei etwa 19,5 Prozent liegen (in der engen Variante läge sie nur mehr bei 12,7 Prozent). Das wären dann die niedrigsten Werte im untersuchten Zeitraum (2013 bis 2023).

Wichtig wäre es daher, künftig nur mehr bedarfsorientierte Hilfen auszuschütten und alle Staatsausgaben auf Effizienz zu überprüfen. Eine Möglichkeit wäre es auch, Ausgabenobergrenzen nach schwedischem Vorbild drei Jahre im Voraus festzulegen. Das würde den Druck auf strukturelle Reformen erhöhen. Klar ist nämlich: ohne Reformen auf der Ausgabenseite (etwa zur Anhebung des Pensionsantrittsalters) werden die Spielräume für eine ökologische Transformation und für zusätzliche Bildungsausgaben fehlen.

Weite Variante

Die Auswertung zeigt, dass die Zukunftsquote im untersuchten Zeitraum zunächst leicht angestiegen ist. In der weiten Variante, die von den Studienautoren des ZEW favorisiert wird, stieg sie von 20,2 Prozent im Jahr 2013 auf 21,8 Prozent im Jahr 2019. Die milliardenschweren Corona-Sonderbudgets haben schließlich dazu geführt, dass die zukunftsträchtigen Ausgaben auf nur mehr 17,6 Prozent der gesamten Staatsausgaben gesunken sind. Im zweiten Pandemiejahr 2021 blieb der Wert nahezu gleich.

Mit den Budgetvoranschlägen für 2022 und 2023, die stark von mittlerweile vier Anti-Teuerungspaketen mit über 20 Einzelmaßnahme geprägt sind, steigt die Zukunftsquote wieder leicht an. Mit 21,08 Prozent liegt sie 2023 aber noch immer leicht unter den Werten von 2018 und 2019. 

Hohe Ausgabendynamik

Die Hauptgründe dafür: Zwar finden sich im aktuellen Budget einige zusätzliche zukunftsgerichtete Mittel, da aber die Ausgabendynamik insgesamt hoch ist, steigt die Zukunftsquote, die ein Prozentsatz der Gesamtausgaben ist, nur mäßig an. Um ein paar Beispiele zu nennen: Für den Ausbau von Kinderbetreuungsplätzen wurden die Mittel, die zuletzt jahrelang bei 142,7 Millionen Euro eigefroren waren, auf 247,7 Millionen Euro aufgestockt - ein Plus von knapp 74 Prozent. Bei einem Gesamthaushalt von mittlerweile mehr als 110 Milliarden Euro fallen derartige Steigerungen aber zwangsläufig nicht besonders stark ins Gewicht.

In absoluten Beträgen vermeintlich groß wirkt die Steigerung des Budgets für Pflichtschulen der Primar- und Sekundarstufe I. Hier steigen die Mittel von 4,7 Milliarden Euro in 2022 auf 5,1 Milliarden im Jahr 2023. Das entspricht einem Plus von 7,8 Prozent, womit aber im Grunde nicht einmal die Inflation des heurigen Jahres abgegolten wird (die aktuelle Wifo-Prognose für 2022 geht von 8,4 Prozent Jahresinflation aus). Ähnlich verhielt es sich zunächst mit dem Konto 31.02.01 Universitäten, das 2023 laut erstem Budgetentwurf um rund acht Prozent auf 4,5 Milliarden Euro steigen sollte. Nach Protesten der Universitäten wurden von Wissenschaftsminister Martin Polaschek (ÖVP), vor allem wegen der hohen Energiekosten, weitere 150 Millionen Euro zugesagt (in Form einer Rücklagenauflösung), wodurch die Steigerung nun immerhin bei 10,3 Prozent liegt. Allerdings wurden diese 150 Millionen im mehrjährigen Finanzrahmen vorerst nur für das Jahr 2023 budgetiert, bereits im Budget 2024 fehlen sie also wieder.

Positiv wirken sich bei der Berechnung der Zukunftsquote die neuen Mittel zur Transformation der Wirtschaft aus. Das Konto "Umweltförderungen im Inland" steigt von knapp 196 Millionen Euro im Jahr 2021 auf 1,25 Milliarden Euro im kommenden Jahr. Der Klima- und Energiefonds, der 2021 mit 90 Millionen Euro dotiert war, wird 2023 gut 355 Millionen Euro umfassen.

Mehr Geld für Pensionen und Zinsen 

Da aber eben auch viele andere, nicht zukunftsgerichtete Ausgaben, weiter wachsen, bleibt die Zukunftsquote auf relativ bescheidenem Niveau. Für die Pensionen (ASVG und Beamte) budgetiert der Bund beispielsweise 2023 rund 25,5 Milliarden Euro und damit um 2,7 Milliarden Euro mehr als 2022. Hier beträgt das Plus knapp zwölf Prozent, fällt also stärker aus als jenes bei den Universitäten. Neue Mittel im Ausmaß von 1,1 Milliarden Euro sind auch für die öffentliche Sicherheit veranschlagt, die aber gemäß der Logik der Zukunftsquote einen klaren Gegenwartsfokus haben.

Und schließlich muss der Staat nach der Zinswende auch wieder mit deutlich höheren Refinanzierungskosten rechnen, die eindeutig keine zukunftsgerichteten Ausgaben sind. Im Ergebnishaushalt, in dem eine periodengerechte Zuordnung von Zinszahlungen und Emissionsdisagien vorgenommen wird, fällt die Steigerung zwar nicht so stark aus wie im Finanzierungshaushalt, macht aber dennoch knapp 1,3 Milliarden Euro aus. 

So ergibt sich unterm Strich eine Zukunftsquote, die noch nicht einmal ganz auf Vorkrisenniveau ist. In absoluten Beträgen sind in der weiten Variante im Budget 2023 knapp 23,3 Milliarden von insgesamt 110 Milliarden Euro für zukunftsgerichtete Ausgabenbereiche vorgesehen. Umgekehrt heißt das, rund 87 Milliarden Euro an Staatsausgaben werden im kommenden Jahr überwiegend gegenwarts- oder vergangenheitsorientiert ausgegeben. Mit der Gewichtung „100 Prozent zukunftsgerichtet“ sind in der weiten Variante der Zukunftsquote knapp 8,9 Prozent der Ausgaben eingeflossen.

In der engen Variante, die strengere Kriterien für die Berücksichtigung von Ausgaben vorsieht, liegt die Zukunftsquote im Haushalt 2023 bei 13,8 Prozent. Nach dieser Berechnungsweise wird also nur jeder siebente Euro an Staatsausgaben für zukunftsgerichtete Projekte ausgegeben. Auch in dieser Berechnung liegt die Zukunftsquote noch knapp unter dem Vor-Pandemie-Jahr 2019. In der engen Variante sind nur knapp 1,6 Prozent der Ausgaben zu 100 Prozent zukunftsgerichtet, erfüllen also zumindest zwei Primär- und zwei Sekundärkriterien. 

Abwärtsrisiken

Bei den Ergebnissen für 2022 und 2023 kann es natürlich im Nachhinein noch zu Änderungen kommen. Der Bundesrechnungsabschluss für 2022 wird vom Rechnungshof im Sommer 2023 vorgelegt. Noch deutlich größer sind die Unsicherheiten für den Voranschlag 2023. Sollte die Regierung weitere Anti-Teuerungspakete beschließen, würden die Gesamtausgaben noch höher ausfallen und die Zukunftsquote entsprechend absinken.

Konkret sind im Bundesfinanzgesetz Ermächtigungen zur Budgetüberschreitung im Ausmaß von neun Milliarden Euro vorgesehen. Drei Milliarden Euro könnten für etwaige Mehrauszahlungen beim Stromkostenzuschuss zur Verfügung gestellt werden, weitere 2,5 Milliarden für Maßnahmen zur Sicherstellung der Energieversorgung (etwa weitere Gaseinkäufe), eine Milliarde für einen aufgestockten Energiekostenzuschuss für Unternehmen und auch für etwaige weitere COVID-19-bedingte Mehrauszahlungen gibt es eine Ermächtigung im Ausmaß von 2,5 Milliarden Euro. 

Vor allem beim Stromkostenzuschuss sind höhere Kosten angesichts des von der Regierung gewählten Modells nicht unwahrscheinlich. Das türkis-grüne Modell sieht vor, dass Haushalte maximal 10 Cent pro Kilowattstunde zahlen müssen, bis zu einer Höhe von 40 Cent/kWh ersetzt der Staat die Differenz auf die tatsächlichen Kosten. Experten erwarten nun, dass sich die Kosten relativ rasch bei 40 Cent einpendeln werden. Wifo-Ökonom Michael Böheim hatte von einem „Einladungskartell" gesprochen (vgl. ORF-Bericht „Mehrere Knackpunkte bei Strompreisbremse”).

Mit anderen Worten: Müssen all diese Ermächtigungen zur Überschreitung der Ausgabenobergrenzen tatsächlich aktiviert werden, würde es 2023 zu keinem Anstieg der Zukunftsquote kommen. In der weiten Variante ergäbe sich dann ein Wert von etwa 19,4 Prozent, in der engen Variante von 12,7 Prozent. 

Auch wenn es methodisch kleinere Unterschiede zwischen den ZEW-Berechnungen und jenen des Neos Lab gibt und somit die direkte Vergleichbarkeit nicht gegeben ist, liegen die Ergebnisse nicht allzu weit auseinander. In der weiten Variante kam das ZEW für Deutschland (berechnet wurden nur die Jahre 2019 und 2021) zu etwas niedrigeren Werten, in der engen Variante zu etwas höheren.

• Um Spielräume für mehr zukunftsgerichtete Ausgaben zu bekommen, wäre ein stärkerer Fokus auf die allgemeine Ausgabendynamik zu legen. Nach schwedischem Vorbild könnten Ausgabenobergrenzen künftig drei Jahre im Vorhinein festgelegt werden. Das würde den Druck auf strukturelle Reformen erhöhen bzw. gesetzlich verankern. Nur in klar definierten Ausnahmefällen, etwa einem Wirtschaftseinbruch, sollte von den Obergrenzen abgewichen werden können. 
• Aktuell stehen das Budget bzw. der Finanzrahmen bis 2026 noch immer stark unter dem Motto „Koste es, was es wolle“. Das strukturelle Defizit, also das um konjunktureller Schwankungen sowie um Einmaleffekte bereinigte Defizit, wird laut Finanzministerium bis 2026 bei mehr als 1,5 Prozent des BIP liegen. Halten die Prognosen, wonach ab 2024 wieder Wirtschaftswachstum zu erwarten ist, wäre ein deutlich rascheres Zurückfahren der Defizite machbar.
• Da die Inflation voraussichtlich noch länger hoch bleiben und der Druck nach weiteren Hilfsmaßnahmen steigen wird, sollte jedenfalls jede Ausgabe auf ihre Treffsicherheit geprüft werden. Auch der IWF schreibt in seinem aktuellen Länderbericht zu Österreich, die bisherigen Geldleistungen zur Inflationsbekämpfung seien „großzügig und nicht zielgerichtet“ und könnten die Teuerung sogar noch zusätzlich befeuern. Künftig sollten daher Entlastungsmaßnahmen nur mehr bedarfsorientiert erfolgen, „um eine effiziente Verwendung der öffentlichen Mittel“ zu fördern (vgl. IMF Country Report Austria 2022).
• Politik sollte nicht primär darauf ausgerichtet sein, die Wünsche und Forderungen einzelner, mächtiger Lobbygruppen umzusetzen, indem (häufig kurz vor Wahlen) Geldleistungen verteilt werden. Damit die Gegenwartsverzerrung („present bias“) in der Haushaltspolitik nicht zu stark wird, könnte die Zukunftsquote (oder ein vergleichbarer Indikator) künftig bei der Budgeterstellung mitgedacht werden. Die jeweils Regierenden könnten sich eine Zielmarke für zukunftsgerichtete Ausgaben setzen. Das Lab schlägt einen Zielwert von 25 Prozent vor. Eine weitere Möglichkeit wäre ein Generationencheck für alle Gesetze.
• Ein starker, gut ausgebauter Sozialstaat kann nur erhalten werden, wenn alle Wachstumsmöglichkeiten bestmöglich genutzt werden. Ein besseres Angebot bei der Kinderbetreuung kann einen wichtigen Beitrag dazu leisten, die Frauenerwerbsquote sowie generell die Karrierechancen von Frauen zu verbessern. Investitionen in diesem Bereich haben also eine hohe Umwegrentabilität. Unter Türkis-Grün wurde in Österreich zuletzt allerdings eine Verschlechterung bei den Kindergarten-Öffnungszeiten (vgl. ORF.at „Kindergärten: Weniger lange Öffnungszeiten“) verzeichnet.