Bildung oder Klimaschutz kommen auch im Budget 2023 zu kurz

Nun sind die Fachleute am Zug. Am Freitag beginnen im Budgetausschuss die Beratungen zum Budgetvoranschlag 2023. Am ersten Tag steht ein mehrstündiges Expertenhearing auf der Tagesordnung. Neos hat die Ökonomin Monika Köppl-Turyna vom Wirtschaftsforschungsinstitut EcoAustria als Expertin eingeladen.

Auch im Neos Lab haben wir das erste Budget von Finanzminister Magnus Brunner unter die Lupe genommen. Nach einer ersten Kurzanalyse (siehe Kurier-Artikel) haben wir nun eine detaillierte Auswertung durchgeführt, wie stark das Budget zukunftsgerichtet ist.

Dazu haben wir nach Vorbild des deutschen Wirtschaftsforschungsinstituts ZEW einen neuen Budgetindikator berechnet: die Zukunftsquote. Sie gibt an, welcher Prozentsatz des Haushalts auf langfristige Politikziele ausgerichtet ist, deren Nutzen also erst in Jahren oder Jahrzehnten entsteht. Dabei geht es in erster Linie um Maßnahmen gegen den Klimawandel, Fortschritte in der frühkindlichen Bildung und Forschungsausgaben - vor allem im Bereich Grundlagenforschung.

Im Umkehrschluss macht dieser Indikator aber auch transparent, welcher Budgetanteil durch Gegenwarts- oder Vergangenheitsorientierung gekennzeichnet ist. Diesen „present bias“ der Regierenden sehen wir alljährlich bei der Pensionserhöhung, die in der Regel über der Inflation ausfällt. 

Zu definieren, welche Ausgaben zukunftsgerichtet sind, ist natürlich nicht ganz einfach. Die Ökonomen vom ZEW haben dazu aber ein sehr differenziertes Modell entworfen. Sie haben einen Algorithmus entwickelt, mit dem jeder Budgetposten nach verschiedenen Kriterien bewertet werden kann. An diesem Algorithmus haben wir uns orientiert, ihn auf Österreich umgelegt und rund 460 Budgetkonten entsprechend codiert.

Für die vergangenen Jahre haben wir bereits eine erste Studie veröffentlicht (Policy Brief: Wie wenig Zukunft im Budget steckt). Nun haben wir den Index auch für den Haushalt 2023 ermittelt.

Wie sehen nun die zentralen Ergebnisse aus, über die der Standard, der Kurier und der Oe24-Wirtschaftsbeilage Insider bereits berichtet haben?

Zunächst: Berechnet wurden, wie auch vom ZEW, zwei Varianten der Zukunftsquote. In der engen Variante müssen mehr Kriterien erfüllt sein, in der weiten etwas weniger. Das ZEW präferiert die weite Variante. Da liegt die Zukunftsquote des österreichischen Budgets im Jahr 2023 bei rund 21 Prozent. Nicht ganz jeder fünfte Euro an Staatsausgaben wird also für zukunftsorientierte Bereiche wie Klimaschutz, Elementarpädagogik oder Forschung ausgegeben. Im Vergleich zum heurigen Jahr steigt der Wert etwas an, liegt aber noch immer leicht unter den Jahren 2018 und 2019. Berauschend sind die Ergebnisse also noch immer nicht.

In absoluten Beträgen sind in der weiten Variante im Budget 2023 knapp 23,2 Milliarden von insgesamt 110 Milliarden Euro für zukunftsgerichtete Ausgabenbereiche vorgesehen. Umgekehrt heißt das, fast 87 Milliarden Euro an Staatsausgaben werden im kommenden Jahr überwiegend gegenwarts- oder vergangenheitsorientiert ausgegeben. 

Die Hauptgründe für das bescheidene Abschneiden: Zwar enthält das Budget 2023 einige zusätzliche zukunftsgerichtete Mittel (etwa 100 Millionen Euro für den Ausbau von Kindergärten oder 860 Millionen für die ökologische Transformation der Wirtschaft), da aber die Ausgabendynamik insgesamt weiter hoch bleibt, steigt die Zukunftsquote eben nur mäßig an. Um es konkret zu machen: Die Ausgaben für Pensionen steigen im Budget 2023 stärker als jene für die Pflichtschulen oder die Universitäten. Dazu kommen wesentlich höhere Zinskosten, die ebenfalls eindeutig nicht zur Kategorie der Zukunftsausgaben gezählt werden können.

All das führt dazu, dass die Zukunftsquote noch weit von der 25-Prozent-Marke entfernt ist, die das Lab als Zielwert vorschlägt.

Und möglicherweise sind die ermittelten Werte noch zu optimistisch gerechnet. Im Haushalt 2023 bestehen nämlich beträchtliche Abwärtsrisiken. Sollte die Regierung weitere Anti-Teuerungspakete beschließen, würden das natürlich die Gesamtausgaben weiter steigen lassen, der Anteil der zukunftsgerichteten Ausgaben würde dann zwangsläufig sinken. Die Frage wird dann auch sein, ob weiter – so wie bisher – mit der Gießkanne gearbeitet wird oder ob man irgendwann doch versucht, sozial treffsichere Maßnahmen zu beschließen.

Um ein Gefühl für die Dimensionen zu bekommen: Im Bundesfinanzgesetz sind Ermächtigungen zur Budgetüberschreitung im Ausmaß von 9 Milliarden Euro enthalten. Drei Milliarden Euro könnten für etwaige Mehrauszahlungen beim Stromkostenzuschuss zur Verfügung gestellt werden, weitere 2,5 Milliarden für Maßnahmen zur Sicherstellung der Energieversorgung (etwa weitere Gaseinkäufe), eine Milliarde für einen aufgestockten Energiekostenzuschuss für Unternehmen und auch für etwaige weitere COVID-19-bedingte Mehrauszahlungen gibt es eine Ermächtigung im Ausmaß von 2,5 Milliarden Euro. 

Sollten alle Ermächtigungen schlagend werden, würde die Zukunftsquote im kommenden Jahr in der weiten Variante nur mehr bei etwa 19,5 Prozent liegen (in der engen Variante läge sie nur mehr bei 12,7 Prozent). Das wären dann die niedrigsten Werte im untersuchten Zeitraum (2013 bis 2023).

Wichtig wäre es daher, künftig nur mehr bedarfsorientierte Hilfen auszuschütten und alle Staatsausgaben auf Effizienz zu überprüfen. Eine Möglichkeit wäre es auch, Ausgabenobergrenzen nach schwedischem Vorbild drei Jahre im Voraus festzulegen. Das würde den Druck auf strukturelle Reformen erhöhen. Klar ist nämlich: ohne Reformen auf der Ausgabenseite (etwa zur Anhebung des Pensionsantrittsalters) werden die Spielräume für eine ökologische Transformation und für zusätzliche Bildungsausgaben fehlen.