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Eine Kurzanalyse zum Budget 2023

Lukas Sustala
Lukas Sustala

Von Steuern bis Pensionen. Was im Budget 2023 vorgesehen ist. Von Günther Oswald und Lukas Sustala.

Foto von Pixabay via Pexels. 

• Das Budget 2023 ist kein Krisenbudget, sondern eine fortgesetzte Budgetkrise – ohne strukturelle Entlastung und ohne Fokus auf die Zukunft. Die türkis-grüne Regierung legt ihr erstes Budget in einer Stagflation vor, das NEOS Lab hat die Zahlen analysiert.

• Mögliche Steigerungen in den Ressorts müssen um die Inflation angepasst werden, um wirklich zu sehen, wo unterm Strich mehr Geld übrigbleibt. Während Zinsen und Pensionen künftig einen immer größeren Teil des Steueraufkommens benötigen, bleiben überschaubare Entwicklungen bei Zukunftsaufgaben wie Bildung oder Forschung. Auf die Pensionen inkl. Beamte entfallen 2026 bereits 26,4 Prozent des Steueraufkommens.

• Eine strukturelle Entlastung fehlt in dem vorgelegten Budget. Laut den eigenen Schätzungen rechnet auch das Finanzministerium wieder mit einer steigenden Steuer- und Abgabenquote bis 2026, trotz der Abschaffung der kalten Progression.

• Weil die Inflation bis September so rasch weiter gestiegen ist, verliert der durchschnittliche Arbeitnehmer trotz der Anpassung der Tarifstufen 180 Euro für 2023. 

Ausgabenseitige Reformen fehlen, was dazu führt, dass bis 2026 mit strukturellen Defiziten gerechnet wird. Es ist nach wie vor nicht absehbar, dass Österreich zum ersten Mal in der Geschichte die Maastricht-Kriterien erfüllen wird.

Analyse

Das Budget 2023 wird wieder einmal als „Krisenbudget“ bezeichnet. Diesmal ist es unter dem Eindruck einer Stagflation und Energiekrise entstanden. Erstmals seit sieben Jahrzehnten beträgt die offizielle Inflationsrate über zehn Prozent (September-Wert), die Vergleiche von Budgets fallen damit immer schwerer. Zudem fallen allerlei "Sondereffekte" nach wie vor ins Gewicht. Was 2020 die Covid-Sonderausgaben waren, sind 2023 der „Antiteuerungsbonus“ oder die Strompreisbremse. 

Das NEOS Lab hat daher in einem ersten Schritt alle Ausgaben im neuen Budget um die Inflation bereinigt, um festzustellen, wo wirklich Akzente gesetzt wurden – und wo nicht. Besonders bei den zukunftsorientierten Ausgaben fallen dabei niedrige Steigerungen oder gar Rückgänge auf. Das Budget für Familie und Jugend etwa schrumpft real zwischen 2021 und 2023 deutlich, und zwar um acht Prozent. Das Bildungsbudget steigt zwar auf dem Papier von 9,7 auf 11,25 Mrd. Euro, um 16 Prozent. Doch angesichts von 15% Inflation über den Zeitraum schrumpft das reale Plus auf gerade einmal 0,7%. Für die Bildung bleibt also unterm Strich so gut wie nichts mehr übrig. Selbst im Vergleich zum Niveau vor der Pandemie bleibt bloß ein Plus von real 2,6 Prozent.

Auch die Erhöhung der Ausgaben für den Kindergartenausbau von 143 auf 248 Millionen Euro greift bei genauer Betrachtung viel zu kurz. Will man die offiziellen Barcelona-Ziele erreichen, müsste der Anstieg wohl doppelt so stark ausfallen. Eine Studie des NEOS Lab zeigte vor wenigen Monaten, dass rund eine halbe Milliarde Euro notwendig wäre, um zu dem Spitzenreiter Dänemark aufzuschließen. 

Auch bei Forschung und Universitäten relativieren sich die Steigerungen auf dem Papier rasch. Im Wissenschaftsbudget, das insgesamt um 17,7 Prozent steigt, winkt den Universitäten zwar auf dem Papier ein Plus von 11,3 Prozent. Real, also nach Berücksichtigung der Teuerung droht hingegen eine Kürzung um 3,6 Prozent. Da alle diese Themenbereiche eher in den Bereich der Zukunftsausgaben fallen, ist zu befürchten, dass die Zukunftsquote in Österreich weiter niedrig bleibt. Selbst im wesentlich größeren Klima- und Energiebudget, das 2022/2023 rund zehn Milliarden Euro ausmacht, ist mehr als die Hälfte für den Klima- und Antiteuerungsbonus vorgesehen, rund doppelt so viel wie für die Mittel für die „grüne Transformation“. 

Steuerbelastung bleibt hoch

Das Budget stellt zwar eine Zäsur dar, leitet aber leider keine Zeitenwende für die Steuerzahler und Steuerzahlerinnen ein. Da die Zukunft zu kurz kommt, setzt dieses „Krisenbudget“ die Budgetkrise in Österreich fort. Hohem Mitteleinsatz und Steueraufkommen stehen wenige echte Zukunftsakzente gegenüber.

Zwar wird zum einen die kalte Progression abgeschafft, die eine automatische Steuererhöhung durch die Inflation mit sich bringt. Doch zum anderen fehlen weitere Entlastungen (vor allem eine signifikante Senkung der Lohnnebenkosten), um die Bevölkerung tatsächlich bei ihrer Kaufkraft zu unterstützen.

Am Faktor Arbeit hängen in Österreich nach wie vor mit die höchsten Steuern in den OECD-Ländern. Ein durchschnittlicher Arbeitnehmer oder gar der Bezieher eines Mindestlohns zahlt heute einen wesentlich höheren Teil seines Einkommens in Form von Sozialversicherungsabgaben und Steuern als noch vor einer oder gar zwei Generationen. Dieses Budget 2023 ändert daran kaum etwas. 

Die Folge: Die Steuer- und Abgabenquote wird ab 2022 im vorliegenden Entwurf sogar bis 2026 wieder deutlich steigen. Das zeigt, dass es neben der Abschaffung der kalten Progression jedenfalls weitere Entlastungsmaßnahmen braucht, um tatsächlich die

Abgabenlast zu senken. Die breiter definierte Staatseinnahmenquote verharrt sogar nahe 50% der Wirtschaftsleistung. In Österreich bleiben die Steuern und Abgaben in Relation damit so hoch wie sonst nur in Frankreich und Dänemark. 

Kalte Progression nicht vollständig abgeschafft

Die "strukturellen Maßnahmen", auf die Finanzminister Magnus Brunner in seiner ersten Budgetrede wiederholt hingewiesen hat, sind also nur sehr eingeschränkt vorhanden. Strukturell wirkt, wie erwähnt, die Abschaffung der kalten Progression. Ab 2023 werden also die Tarifstufen regelmäßig angepasst. Der Steuersatz von 20 Prozent wird beispielsweise ab dem kommenden Jahr nicht mehr ab 11.000 Euro Einkommen angewendet, sondern erst ab 11.693 Euro.

Auch Absetzbeträge und Sozialleistungen werden künftig indexiert, werden also an die Inflation angepasst – etwa der Verkehrsabsetzbetrag, die Negativsteuer, der Pensionistenabsetzbetrag, Alleinverdiener- und Alleinerzieherabsetzbetrag, die Familienbeihilfe und der Kinderabsetzbetrag.

Was hier strukturell schlagend wird, macht sich aber vorerst nur in Form von Steuerausfällen bzw. höheren Ausgaben bemerkbar. Der Effekt der kalten Progression wird vom Finanzministerium im mittelfristigen Strategiebericht bis 2026 mit kumuliert 18,7 Milliarden Euro beziffert. Die Indexierung der Sozialleistungen schlägt kumuliert mit weiteren 2,8 Milliarden Euro zu Buche.

Aber selbst hier muss betont werden, dass mit dem von der Regierung gewählten Modell bei Weitem nicht die ganze Inflation des Jahres 2022 abgegolten wird. Die von Türkis-Grün beschlossene Variante hat für heuer einen Inflationswert von nur 5,2 Prozent ergeben. Der Grund dafür: Es wird die durchschnittliche Inflation für den Zeitraum Juli 2021 bis Juni 2022 hergenommen. Dieser Werte ist aber weit von der letzten Wifo-Prognose für das Gesamtjahr 2022 entfernt. Demnach dürfte die Inflation heuer 8,3 Prozent ausmachen. 

Würde man diese 8,3 Prozent ersetzen, müsste die Entlastung also schon wieder deutlich höher ausfallen. Die folgende Grafik zeigt, wie groß die Unterschiede nach Einkommensdezilen wären. Im Schnitt müssten die Steuerzahler und Steuerzahlerinnen bereits wieder um 180 Euro jährlich mehr bekommen. Berücksichtigt wurden bei diesen Entlastungswerten einerseits die Tarifsenkungen, die 2023 in Kraft treten (der dritte Steuersatz sinkt von 32,5 Prozent auf 30, der vierte von 42 auf 41 Prozent) und andererseits die indexierten Tarifeckwerte sowie die indexierten Sozialleistungen. 

Die Ausgabenseite fehlt noch 

Wovon bisher jedenfalls wenig bis nichts im Budget 2023 und auch nicht im Ausblick bis 2026 sichtbar ist, sind strukturelle Reformen, die auch zu Ausgabenreduktionen führen. Das wäre aber die Grundvoraussetzung, damit strukturelle Einnahmenausfälle finanziert werden können.

Beim Dauerthema Pensionen gibt es aber keineswegs eine rückläufige Dynamik. Ganz im Gegenteil: Die Ausgaben für die Bezuschussung der ASVG-Pensionen plus die Finanzierung der Pensionen der öffentlich Bediensteten steigen von 18,6 Milliarden Euro im Jahr 2018 auf 32,8 Milliarden Euro im Jahr 2026. 

Binnen acht Jahren legen diese beiden Ausgabenposten also um 75,8 Prozent zu. Die Pensionsausgaben in Prozent der gesamten Steuereinnahmen (Bruttosteuern) steigt somit in diesem Zeitraum von 21,1 Prozent auf 26,4 Prozent. 

Sozialausgaben und Zinsen steigen

Andere Posten aus dem Sozialbereich wie das Budget für Arbeit gehen zwar kurzfristig zurück (von 13,8 Milliarden Euro im Jahr 2021 auf 9,3 Milliarden im Jahr 2023), hier gab es aber massive Anstiege während der Pandemie, die mitgedacht werden müssen. Vor der Pandemie lag das Arbeits-Budget beispielsweise nur bei 8,3 Milliarden.

Noch verzerrter ist der Blick auf das Gesundheitsbudget. Dieses sinkt zwar von fünf Milliarden im zweiten Corona-Jahr 2021 auf "nur" mehr 2,9 Milliarden im kommenden Jahr. Das ist aber noch immer fast drei Mal so viel wie das Gesundheitsbudget des Jahres 2019. Ob diese Mittel in Form von qualitätsvoller Gesundheitsleistungen im System ankommen, darf angesichts von Personalmangel und hunderter gesperrter Betten in zahlreichen Wiener Spitälern bezweifelt werden. 

Insgesamt entfallen auf die Rubrik "Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie" jedenfalls im Budget 2023 mehr als 50 Milliarden Euro, was rund 44 Prozent der gesamten Ausgaben des Bundes entspricht. Und selbst das Ministerium schreibt im Budgetbericht wörtlich: "Damit weisen die Auszahlungen der Rubrik 2 das mit Abstand dynamischste Wachstum aller Rubrikenauszahlungen auf – und das obwohl nach geringeren Bedarf an COVID-19-Maßnahmen in der UG 24 Gesundheit ein Rückgang von 1,2 Mrd. € bis 2026 zu verzeichnen ist."

Dazu kommt von der Zinsfront mittlerweile ein massiver Gegenwind. Nach Jahren der Nullzinsen und sinkenden Zinsausgaben des Bundes geht es nun mit Volldampf in die Gegenrichtung. Auf zehn Jahre laufende Bonds muss Österreich aktuell wieder knapp drei Prozent Rendite zahlen. Die Zinskosten im Budget 2023 verdoppeln sich damit gegenüber 2022 auf knapp 8,7 Milliarden Euro. Zwar schätzt das Finanzressort diesen Ausgabenposten traditionell sehr vorsichtig, dennoch muss in den kommenden Jahren mit massiven Mehrkosten gerechnet werden.

Bis 2026 jedes Jahr signifikante Defizite 

Da sich die Regierung bisher also auf keine strukturellen Reformen auf der Ausgabenseite einigen konnte, ist es auch nicht überraschend, dass die Defizitprognosen äußerst bescheiden ausfallen. Im kommenden Jahr soll das Maastricht-Defizit nicht ganz drei Prozent ausmachen. Da in diesem Jahr de facto kein Wirtschaftswachstum erwartet werden kann (in der Wifo-Prognose wird ein minimales Plus von 0,2 Prozent angenommen), ist das Defizit für 2023 auch nachvollziehbar.

Allerdings budgetiert das Finanzressort auch in den Folgejahren bis 2026 alljährlich mit Defiziten zwischen 1,9 (2024) und 1,6 Prozent (2026) des BIP, obwohl in diesen Jahren bereits wieder mit Wachstumsraten von über einem Prozent zu rechnen ist. 

Das Ministerium erwartet auch nicht, dass die strukturellen Defizite geringer ausfallen als die Maastricht-Defizite. Beim strukturellen Saldo werden konjunkturelle Effekte sowie Einmalzahlungen herausgerechnet. Es zeigt also das generelle Missverhältnis zwischen Einzahlungen und Auszahlungen an, das durch Konsolidierungsmaßnahmen beseitigt werden sollte. 

Was sich aus dem Strategiebericht Brunners folglich ebenso ablesen lässt: Der Schuldenstand geht nicht wegen einer rückgängigen Ausgabendynamik zurück, sondern wegen der anhaltend hohen Inflation. Schulden werden also teilweise weginflationiert.

Jedenfalls kann aus heutiger Sicht davon ausgegangen werden, dass Österreich weiterhin eines von nur vier Ländern sein wird, das in keinem Jahr seit der Einführung die MaastrichtKriterien (maximal 60 Prozent des BIP Schuldenstand, max. 3 Prozent Defizit) erfüllt hat. Neben Österreich sind noch die Belgier, die Italiener und die Griechen in diesem Klub.

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